我国环保行政体制管理的存在问题 及其解决对策

[摘 要]环保行政管理体制是我国环境管理体制的基础，科学有效的环境行政管理体制对于促进我国现有的环境管理体制的发展，改善环境状态，推行可持续发展等政策，都具有十分重要的意义。本文对我国现有的地方环境行政管理体制存在的问题进行分析，具体论述造成我国目前地方环境行政管理体制不科学、不完善的主要原因，并针对性的提出相应的改善措施。
[关键词]环境保护 行政管理体制 问题 对策
 
一、我国环境保护行政管理体制概述
所谓“环保行政管理体制”，就是关于国家环境管理机构设置、领导隶属关系划分、权力配置及其运行的一整套规则和制度体系，它应包括法律保障、组织机构设置、权力配置结构和职权运行机制四个部分。我国现行环境管理体制是根据1989年颁布施行的《环境保护法》第7条建立，已不合时宜，亟待改革。十八大报告提出要“加强生态文明制度建设”，而环境管理体制建设是“生态文明制度建设”的重要内容。
国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对其辖区内环境保护工作实施统一监督管理。
在地方环境保护行政管理体制方面，我国行政管理体制采用的中央政府高度集权的单一制体制，各地政府的环境保护行政主管部门基本与国务院的设置相同。同时地方的一些环境保护事项可以由地方立法予以确认。
省级环保从事宏观的环境监督管理，县与乡级环保部门从事微观的环境监督管理，而市级环保部门则介于两者之间，既有宏观，又有微观的环境监督管理    
国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁路以及民航管理部门，依法对环境污染防治实施监督管理；县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依法对资源的保护实施监督管理。
二、我国环保行政体制管理的存在的问题
（一）环境问题和环境保护管理体制分割，环保法律无效
我国《环境保护法》将“环境”定义为“影响人类生活生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总和，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”可见，环境问题是相对静态和相对动态多重因素共同作用的结果，解决环境问题必须作一个整体考虑，但是我国现有的环境保护行政管理体制基本是多中心行政机构的多元治理，这两者之间的矛盾造成在解决环境问题往往滞后和不彻底，降低了我国环境保护法律的约束性，甚至造成了环保法律的无效。
（二）行政部门环境保护机构职能不清，环境保护工作无法开展
在机构设置方面，例如自然保护，我国现在环境保护部设立自然生态保护司履行“协调和监督野生动植物保护、湿地环境保护、荒漠化防治和珍稀濒危物种进出口管理工作；牵头负责生物多样性保护、生物物种资源（含生物遗传资源）和生物安全管理工作。负责有关国际环境公约的国内履约工作”，同时，林业局的野生动物保护与自然生态保护管理司也“承办生物多样性保护及其履约的有关工作；监督管理陆生野生动植物进出口；承担濒危野生动植物物种国际贸易公约履约的有关工作”，生物多样性和保护濒临灭绝野生生物就是环境保护工作的一个方面，却存在两个职能相同的相互独立的机构，很容易在实际工作中造成推诿扯皮的现象，致使自然环境保护工作的无法开展。
（三）环境保护行政机构设置不完善 ，阻碍环保职能的效力
新成立的环境保护部机构设置按照类别分为内部机构和直属单位，在成立之初就增加了污染物排放总量控制司、环境监测司和宣传教育司三个司局部门，但是其机构设置还是凸显很多不完善之处。一般来说，授权是解决法律缺位问题或紧急问题，这体现了行政的效率原则。但是依据法治原则和公平原则，在授权之后，应该通过规范立法的形式建立专门的部门机构来解决相类似的问题。但是，我国环境保护行政管理体制上，不规范的授权一直都存在，很大程度上妨碍了环境保护法定职能的效力。
（四）地方各级环境保护行政主管部门弱化，职能无法发挥
我国行政体制管理架构和运行中很重要的一条原则是属地管辖原则，即地方各级政府领导所属工作部门。我国地方各级环境行政主管部门都是各级地方政府的组成部门（除了乡一级政府以外），并且地方政府是唯一能够支配地方收入的主体，地方各级环境保护行政主管部门在财权和人事权上完全受制于地方各级政府，失去了其独立性和权威性，导致其职能无法发挥。
另外，我国在企业事业单位的管理上却奉行了级别管辖，致使在对污染企业事业限期治理上出现了属地管辖和级别管辖的严重冲突。降低了地方政府及其环境保护行政主管部门的权威性。地方政府特别是基层政府对于行政级别高于自己的国有特大型、大中型企事业单位的污染也不容置喙，这种级别管辖最终导致了地方各级环境保护行政主管部门的弱化，对于环境污染只能报以行政不作为的态度。
三、我国环境保护行政管理体制构建的对策
（一）建立“法治政府”为核心环保行政管理体制
我国采用的是单一制的行政体制结构形式，而且我国整个的行政体制结构和运行的是长期以来以中央政府为核心，树立绝对的中央政府的权威，中央政府以行政授权的形式将部分行政权力下放给地方政府，地方政府则在中央政府严格的监督和控制之下行使职权，中央政府拥有最终的行政决定权，是典型的行政主导型行政体制模式。地方政府中的基层政府，它们与其辖区内的居民联系最为紧密，其行政行为直接影响到了辖区内的居民的正常生活，政府单纯的“管制”观念是不能适应辖区内居民的需要，也影响了行政行为的有效性。特别是在环境保护这种单纯的公共事务方面，对于相对人的单纯“管制” 不能满足公众的需要，必须坚持“法治原则”，建立“法治政府”。
（二）通过立法确立中央环境保护行政主管部门主导地位
我国环境保护行政主管部门在建立之初以及在长期的发展过程中，没有独特的地位，都是依附于其它部门或是处于弱势地位，也没像日本、英国等国家以副首相兼任中央环境保护行政主管部门首长，这种传统使得我国环境保护行政管理体制一直处于被动状态。所以必须通过法律来加强其环境行政主管部门独特地位。
我国《环境保护法》只是笼统的给予了中央环境保护行政部门“对全国环境保护工作实施统一监督管理”的职能。同时后面的法律条款也分别给予了其它部门、地方各级政府及其环境保护行政主管部门以及地方政府的其他职能部门环保职能，但是缺少中央环境保护行政主管部门对于这些部门以及地方政府的监督方式和程序的规定。如果不在《环境保护法》中确保中央环境保护行政部门在环境保护行政体制的主导地位，环境保护部的设立会使环境行政体制改革流于形式。
（三）完善环境保护部机构组织的设置
我国环境保护部的专业部门的存在简单化和概括化的缺点，不能够在专业领域上进行有效的指导环境保护工作。譬如说关于环境污染防治方面，只有一个污染防治司，囊括了包括在水体、大气、城区土地、噪声、光、恶臭、固体废物、化学品以及机动车的污染项目，而且负责环境许可的审批。这样的机构设置，使得我国环境保护部的内部专业部门不但承担了过多的专业项目，而且承担了过多的行政职能工作，影响了其专业项目的精确。
为了解决专业部门和综合部门均衡职能，必须在部门内部形成决策、执行与监督相互独立存在相互制衡机制。作为综合部门的规划财务司、政策法规司在决策时要及时收集专业部门数据、派出机构和各级政府及其环境保护行政主管部门的执行情况，为决策的形成提供必要的咨询，而非直接做出决策；专业部门则在本专业范围内执行决策；环境监察局则负责对环境保护部内部所有部门的检查工作；另外设置专门的环境许可部门，依照环境标准来对行政相对人进行行业准入的评价。
（四）加强地方环境保护行政主管部门的职能
我国行政体制一个特点就是各级地方政府及其工作部门的设置基本都是对中央政府及其工作部门的一种复制，存在严重的职责同构现象。可以通过《地方环境保护行政主管部门设置法》这样的过渡性法律，或是修改《环境保护法》加强地方环境行政主管部门的独立地位，规定“在省级级政府下设立环境事务委员会，其部门长官由省的副省长、自治区政府的副主席或是直辖市的副市长担任，是各级政府环境保护行政职能的独立部门，直接对省级政府直接负责。”这样既维护了各级地方政府在其辖区内的环境行政职能，也突出了环境保护行政主管部门的独特地位，能够尽量排除其它干扰，理顺各部门的环境保护工作，设立环境事务巡视员，对省辖区内的下级政府以及其环境保护部门、环境保护派出机构以及环境保护科研机构的工作和资金使用情况进行监督。
我国行政体制改革一直采用的是自上而下的方式，我国长期以来，环境保护行政管理体制一直处于边缘化的弱势地位，不能承担《环境保护法》和《循环经济促经法》赋予的职能，造成了我国环境保护不良的现状，严重降低了法律的约束力和政府公信力，必须要通过环境保护行政管理体制改革改变这一现状。
 
参考文献
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