[摘 要]公安接访工作关系到和谐社会建设的推进，涉及到警民关系的和谐相处，涉及到公安工作的提升等诸多方面。因此公安接访工作意义重大。但是在当前的社会转型期，我国的信访事件呈现出不断增多、频次高、群体性事件多发等诸多情况，面对这些问题，公安接访该如何解决，在当前的接访工作中存在着哪些问题和不足，从而影响了公安接访工作的开展和推进。本文针对这些问题进行研究，通过对存在问题的分析，从信访主体和受理主体两方面对原因进行分析，同时结合笔者自身的认识，提出了一些改进接访效果的措施和建议。
[关键词]公安接访；和谐社会；机制
目录
前言... 2
一．公安大接访的意义... 2
1.1.开展大接访工作是提升公安队伍战斗能力的重要手段... 2
1.2.大接访工作的开展有助于对提高人民满意度起到窗口示范作用... 2
1.3.开展大接访工作有助于应对新时期的公安工作实际需求... 3
1.4.开展大接访工作是构建和谐警民关系的重要制度实践... 3
二、公安大接访暴露出公安信访工作中存在的主要问题... 4
2.1．接访活动宣传不够，缺乏与群众的深入互动... 4
2.2．接访活动缺乏其他部门的互动与支持... 4
2.3.从接访问题来看公安机关内部的机制问题... 4
三、产生信访问题的原因分析... 4
3.1.上访群体层面原因分析... 5
3.2.公安信访部门存在问题的原因... 5
四、提高公安信访工作效果的思考... 6
4.1.强化内部监督,理顺公安信访管理体制... 6
4.2.加强防范工作,建立信访问题预警机制... 7
4.3.增强民警的宗旨意识、效率意识,建立信访问题责任追究机制... 7
4.4.形成公安信访工作合力,建立健全部门联动机制... 8
结束语... 8
参考文献... 8
前言
2005年1月10日国务院公布了新的信访条例，以此为契机，公安部在全国范围内实施了“开门大接访”，并于2005年7月26日制定发布了《公安机关信访工作规定》以规范公安信访工作。随着这两项工作的实施，全国公安信访局面有了根本改观，各地集中切实解决了一大批群众信访问题。为巩固公安信访工作成效，公安部于2005年12月26日印发了《公安部关于建立健全信访工作长效机制的意见》的通知，全面推进公安信访工作的制度化、规范化建设。至今信访问题已成为公安工作的重要组成部分，为深入贯彻落实信访条例和公安部有关规定，推动公安信访工作长效机制建设，笔者在实地调研和参考借鉴国内相关理论研究成果的基础上，对公安信访问题作了如下探析。
一．公安大接访的意义
1.1.开展大接访工作是提升公安队伍战斗能力的重要手段
2007年1月1日开始实施的《公安机关组织管理条例》将公安机关的职能界定为：“公安机关是人民民主专政的重要工具，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，承担依法预防、制止和惩治违法犯罪活动，保护人民，服务经济社会发展，维护国家安全，维护社会治安秩序的职责”，公安工作应紧密地围绕巩固党和国家的统治、维护社会治安稳定、为人民服务的职能而展开。如何更好地完成时代赋予公安机关的历史使命，更好地为国家和人民服务，信访工作是一个重要的切人口。积极重视和努力解决人民群众关心的问题，是建立和健全信访制度的初衷，这是与如何更好地履行公安机关的职能联系紧密的问题，规范信访工作能够更好地反映人民群众对于公安工作的诉求，对于维护社会稳定也具有重要作用[1]。通过大接访活动的开展，有助于形成制度化的长效沟通机制，为改善公安工作中存在的缺陷和问题提供必要的敦促机制，为规范公安执法提供必要的监督，大大提升公安工作和公安民警联系群众、服务群众的作用。在这一过程中，公安队伍的战斗能力必然能够得到很大程度的增强，公安队伍的执法水平和执法能力也能够得到很大程度的提升，对加强公安队伍的规范化建设起到积极的促进作用。
1.2.大接访工作的开展有助于对提高人民满意度起到窗口示范作用
公安信访工作涉及普通人民群众的切身利益，因为信访人反映的信访事项涉及到信访人的切身利益，事关其家庭、社会关系等广泛层面，对于接访事项的重视和处理将会直接影响到接访者的利益，这自然使得信访工作“集万千关注于一身”，受到社会舆论和人民群众的广泛注视，这就决定了规范公安信访工作能够也必将得到人民的广泛认同，对提高人民对公安机关及其公安工作满意度有着积极的作用，同时信访制度也是公民权利救济和人民监督的重要途径和制度载体，即使信访事项不能通过信访制度得到圆满解决，也能通过这一途径表达信访人的诉愿，缓解信访人的情绪，起到预防矛盾升级的作用信访人通过信访途径，自我的意思得到流露，其消极、抵触情绪会得到一定缓解，从而防止信访人采用其他过激手段去解决无法通过正常途径去解决的问题，为维护社会的稳定起到重要作用。
公安信访工作通过切实赋予公民在公安机关诉愿的途径，使人民对公安机关和人民警察的意见和建议得以抒发，提升了公安队伍的执法水平和执法能力，是提高人民对公安工作满意度的重要制度实践。
1.3.开展大接访工作有助于应对新时期的公安工作实际需求
新时期的公安工作不仅要打击危害社会的违法犯罪行为，还要为人民提供安全有序的秩序服务。广大公安民警要转变观念，更多地以服务者的角色满足社会和人民对于公安工作的需求[2]。而新时期的公安工作也更需要广大人民群众的理解、支持和积极参与，公民对于公安工作的支持和参与将有助于更好地实现社会的安全稳定。通过大接访工作的开展，对于改进公安机关的工作机制、更好地服务人民提供了平台，广泛地听取人民群众的意见和建议，既是应对新时期公安工作的需要，也能够促进广大人民群众进一步地了解公安工作，参与到社会治安群防群治的工作中来，为提升公安工作的效能起到重要的推动作用。
1.4.开展大接访工作是构建和谐警民关系的重要制度实践
公安机关与人民警察是人民利益的守护者，公安机关与人民警察应当为公民提供良好的社会治安秩序服务。但在公安工作中也存在着极个别民警缺乏服务理念，粗暴执法的现实情况，并影响了人民警察队伍的整体形象，对警民关系产生了负面影响。如前所述，公安信访工作制度赋予了人民对公安工作提出建议和意见的权利，这一制度建构使得公安机关和人民群众相互加深了了解，不仅让公民对于公安执法规范和政策有了深入的理解，让公民进一步走近公安工作;也使公安机关进一步明确了公民的诉求，同时也使公安机关更加明确了人民群众需要什么样的公安队伍和公安力量，为推进公安机关的工作改善和公安工作的效能提高起到积极作用，也为树立公安机关和人民警察的立警为公、执法为民的信念提供了条件。信访制度是在尊重和保护人民的权益基础上建立起来的，通过赋予人民群众对于公安执法的诉愿权来实现对人民群众的尊重和保护，只有在公安执法中尊重和保护人民群众的合法权益，公安机关和人民警察才能更广泛地赢得人民群众的信任和尊重。
二、公安大接访暴露出公安信访工作中存在的主要问题
近几年，社会转型加速，利益冲突加剧，全国信访数量持续上升。信访反映的社会矛盾日趋尖锐、复杂、激烈,信访洪峰此起彼伏，集体上访、越级上访、缠访闹访增势迅猛，甚至出现一些过激行为。信访问题已成为久治不愈的社会问题，公安机关面临的信访问题主要呈现以下特点。
2.1．接访活动宣传不够，缺乏与群众的深入互动
尤其是县市级公安局长展开的大接访活动，许多群众并不知情，由于许多需要解决问题的群众无法获得信息，缺少信息渠道，往往难以前往。由于信访渠道不畅，信访秩序不规范。除了信息不通畅之外，在接待信访过程中，缺乏与群众的信任沟通，一些公安领导干部主要是以安抚的方式来解决群众需要解决的问题，让群众感觉公安领导难以做实质性的工作，因此在一些干警到基层排查，帮助解决信访问题过程中，得不到群众的信任。过后去独自上访[3]。导致信访工作难以落到实处。
2.2．接访活动缺乏其他部门的互动与支持
尽管公安部门接访可以解决一些问题，但是大部分问题往往并不是公安部门内部导致或者单独可以解决的，在现实社会生活中，还有相当一部分困难群体，他们目前生活还比较困难。在大接访中，基层公安局长都尽了最大努力本着扶贫济困的原则，解决一批群众的生活困难，但这些困难群体的救助只靠公安一家是难以从根本上解决问题的。一些困难群众因生活问题上访公干机关，公安机关可以部分的通过救济的方式解决问题，但是一旦救济款用完，他们还是生活无着落，势必会引发新的上访，影响社会安宁与稳定。问题的根本需要政府各个机关部门结合，联合一起来解决群众的困难问题。
2.3.从接访问题来看公安机关内部的机制问题
公干机关大接访，为群众解决了许多实际的急需解决的问题。但是从反面来看，大接访实质上是在公安机关部门的管理机制之外来对群众问题进行特殊化的一种解决方式，是超出已有的办事程序和管理机制的。这些问题和需要解决的案件，为什么无法在公安体制内部帮群众解决掉？非要通过非常规手段来加以解决呢？尤其是在一些地方，常常出现公安局长进行万人大接访，帮群众确实解决了一些问题，但是这么多问题的堆积，其实是我们公安工作的失败。
由此来看，将接访工作这一模式纳入公安机关的体制内部，形成常规化，可以说是对我们公安机关办案机制的一个完善和补充。但是从目前的情况来看，并没有这么做，大接访缺乏长期的可持续的措施和机制。
三、产生信访问题的原因分析
3.1.上访群体层面原因分析
一是中国传统文化是引发上访的价值基础。采用上访这种诉诸政治权威的方式讨公道，除了是在中国现行政治体制下民众维护自己权利的手段外，还与我国长期封建社会根深蒂固的“青天”情结有关。在我国几千年的封建社会里，行政长官也是司法长官，民众直接向行政长官申诉冤屈具有合法性。百姓仰仗清官为民做主的思想，是被儒家文化浸透深植于我国国民骨子里的一个传统[4]。“青天”意识和“臣民”意识在法治社会的今天，仍不同程度地存在。民众希望利用信访解决问题的思维与依靠清官为民做主的社会传统认知存在紧密的内在联系。
二是对实质公正的追求是引发信访的精神动力。公平和正义是执法的主题和灵魂，有的信访问题很明显是由于执法过错或执法不到位引起的。有些处罚、裁决显失公正，处理不及时且得不到及时纠正，导致当事人上访，越级寻求解决途径。法律和政策执行过程中存在不公正现象。往往一个机构制造的不公正也很难通过其他机构改正，这样受害者只有上访，而上访的道路也注定很漫长。正是因为对实质公正的追求，才使一些群众不惜血本多次赴省甚至进京上访。
三是道德信仰缺失、法律意识淡薄是引发信访的现实根源。就信访者而言,以良心和习惯服从为外在传统规则的伦理价值观被打破，道德信仰缺失，社会生活中人与人之间尔虞我诈，勾心斗角，见利忘义，缺少理解和宽容，公安机关缺少公信力，而整个社会秩序形态则呈现出一种极为复杂的法治秩序与礼治秩序、德治秩序与人治秩序以及宗法秩序等组合而成的多元混合秩序。在这种秩序下，正常的司法、行政救济手段无法满足民众的需求，于是出现上访。从社会现实来看，法制建设进程滞后导致公安信访问题有增无减。部分群众通过法律途径维护自身权益的意识仍然不强，当自身权益受到侵害时，不知如何运用法律手段维权，只能靠上访表达诉求。有些群众由于法律知识的空白，对公安机关正常执法活动和信访部门依法答复不理解，缠访、越级上访、暴力上访等过激行为时有发生。有的上访者抱着小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决心态，视法律为儿戏,以静坐请愿、堵塞交通、毁坏公物、报复自杀等方式相威胁。有些案件已经公安机关依法处理，但上访人对处理结果不服又不通过正常的法律程序反映问题，而是一味到公安机关缠访、闹访。
3.2.公安信访部门存在问题的原因
一是受理信访主体角色意识的错位引起群众上访。信访活动的主体是信访人和受理者，双方是一种政治上的平等的交往关系。离开平等意识，在信访实践中就会偏离民主。信访机构内部有严格的上下级关系和各自的职责范围，重层次、尚服从是其组织关系的基本特征。在这种情况下，信访职能部门的管理角色凸显而服务意识淡化，信访工作人员缺乏责任与压力，进取精神削弱，工作中按部就班慢条斯理。这一切导致疏远与民众的关系，造成民众对受理信访的主体以及公安信访部门的失望,进而出现越级访、缠访、闹访等。
二是公安信访运行机制的缺陷，是导致信访案件久拖不决的重要原因。信访机构的职能配置不符合效率原则。根据《信访条例》的规定,我国的信访机构主要承担了信访上传下转的程序性功能，而处理案件的实体性功能却远远不够，这就在某种程度上导致了信访案件的久拖不决。信访问题的复杂性与信访机构处理问题手段的单一性存在不适应[5]。有专家分析认为，我国的社会稳定是在多种利益格局的呼声、多元文化的融合、多方矛盾的对立、多种不和谐因素的共振状态下的基本平衡,这就决定了信访问题的相对复杂性。从目前基层公安机关信访室的工作内容和职能来看，信访室处理信访案件有点儿类似医院的门诊挂号处，收到来信或者接待来访群众后，根据分级负责、归口办理的原则，按照来信来访的内容，将信访案件下转、外转或者交办给相关部门。具体地说，公安信访部门对业务单位涉及到的信访案件只能转办、催办,无权查办，当业务单位对个别信访案件的处理确有不当时，公安信访部门对其只能协商、建议,无权责令其改正，也就失去了监督工作的意义。
三是少数民警责任意识缺失，执法不规范，是引起群众上访的主要原因。作为人民民主专政工具的公安机关，确保公民权利不受侵犯，是一切工作的出发点和落脚点;而执法不严、执法不公，在执法过程中具有较强的随意性，是对人民民主权利的侵犯和对社会主义法制的亵渎，使人民利益和权利得不到维护。少数民警责任心不强，素质低，能力差，是导致群众上访的重要原因。一些民警法律知识匮乏，对法律条文一知半解，加之政治业务素质低下和缺乏责任感、事业心，对群众求助和正常办理的事项冷、硬、横、推，使本应及时处理的案件复杂化，导致信访案件的发生。有的民警置群众危难于不顾，有警不出，出警不快，案件侦破不力，致使犯罪嫌疑人逃跑，受害人向公安机关上访不止。
四是公安机关的工作质量和客观条件存在的问题，在一定程度上诱发群众上访。比如，有的上访事件，上访者的目的就是要求公安机关抓获犯罪嫌疑人，以平其心，但由于犯罪嫌疑人在逃，导致重复上访，一旦将犯罪嫌疑人抓获，疑难信访也就彻底解决了。但在具体工作中,有些疑难信访案件的产生是由于公安机关工作条件的原因，而这些原因是自身无法克服的，比如有些案件通过基层公安机关的努力可以破获，而有些案件由于各方面条件的制约暂时无法侦破，群众不了解情况造成不断上访。
四、提高公安信访工作效果的思考
4.1.强化内部监督,理顺公安信访管理体制
当前,公安信访工作任务越来越重,而全国多数县、市、区的信访机构尚不健全,有的挂靠督察部门,有的合并在法制部门,有的隶属于纪委,还有的在办公室。导致这种状况的原因是有的领导对信访工作重视不够,也有人员和机构编制上的问题,而更重要的是对信访工作缺乏全面的认识,信访工作的作用没有得到充分发挥。人民群众对公安机关执法活动的监督,主要是通过公安信访这条工作渠道来实现的随着公安监督体系的不断完善,如何将其中的各项外部监督及时吸收并转化为内部监督,并使之发挥出作用,也就是监督体系外转内的问题,应该列为下一步完善公安信访体制的重要课题,以期真正转变公安信访机构的秘书型、机制的转办型的传统模式,消除其体制的弊端,真正实现公安信访应有的工作职能。近年来,部分地区公安机关对公安信访机构进行了体制改革,主要形式是把公安信访从办公室脱离出来,亦或把其划归到对其他业务部门具有制约作用的部门,以满足公安内部监督的要求,目的是使公安信访部门职能得到最大程度的发挥。笔者认为,将公安信访划归各级公安纪检部门更有利于内部监督职能的发挥,更有利于信访工作的开展[6]。
4.2.加强防范工作,建立信访问题预警机制
信访预警系统是社会预警系统的重要组成部分。信访预警是依据对信访工作状况的判断,按照信访系统整合关系的模型分析,对信访系统运行的质量和后果进行评价、预测和报警。信访预警工作需要有一个专门的信访问题预警机构来执行。信访问题预警指挥系统负责全面情况汇总,作出决策;信息管理系统负责信息收集、信息分析、信息预报;信息应用系统负责制定各种预案,等等。预警部门通过监测、识别、诊断、评价警情征兆现象,确认指标处于正常、警戒、危机状态,进一步提出预控对策并实施。公安信访工作需坚持预防为主的原则,努力减少信访问题发生,形成党政牵头、各业务部门参加的排查、预防、疏导、处理机制,积极探索化解矛盾的新途径。认真分析群众信访反映的普遍性、突出性问题,分析本地、本部门当前群众信访活动的热点和态势,分析可能出现集体上访和越级上访的部位,及时发现苗头,随时掌握信访工作的主动权。充分发挥信息网络的作用,通过信息的及时传递和反馈,在第一时间内有效处理矛盾纠纷,从源头上避免信访和减少信访事件的发生。
4.3.增强民警的宗旨意识、效率意识,建立信访问题责任追究机制
首先要牢固树立服务意识。各级公安信访机构是群众工作机构,是政府联系群众的桥梁和纽带,要戒除官僚主义和形式主义作风,摆正自己的公仆位置。其次要强化效率意识。公安信访工作效率的高低直接影响到警察在公众心目中的形象。良好的政府形象无疑会提升政府公共部门的权威,减少行政活动的阻力。增强公安信访工作效率意识就要加强信访案件的督办督察,狠抓群众关心的热点难点问题的解决,严格遵守《信访条例》的办理时效。同时还要建立信访问题责任追究机制,现代政治的一个普遍要求是责任机制的建立,责任机制包括国家机构以及国家官员所担负的政治责任和法律责任。具体来说,责任机制应该包括:明确各级党政一把手是信访工作的第一责任人;对基层的信访案件实行党政领导一票否决;承诺信访案件的办理时效;信访程序的公开性与透明度;对信访工作人员过错责任的追究。公安纪委、督察、政工、信访等部门要密切配合,充分发挥整体监督合力,严格按照不查清问题不放过、不纠正错误不放过、不追究责任不放过的要求,狠抓责任倒查、责任追究。
4.4.形成公安信访工作合力,建立健全部门联动机制
公安信访问题牵涉多警种、多部门,仅靠信访部门一家是不可能做好的。各级公安机关要树立一盘棋思想,建立起统一领导、部门协调、各负其责、齐抓共管的大信访工作格局。一是要建立上下联动机制。上级公安信访部门要切实加强对下级公安信访部门的业务指导和督促检查,帮助下级信访部门解决工作中遇到的困难和问题。对上级公安信访部门转办、交办、督办的信访问题,下级公安信访部门要认真负责地办理并在规定的时限内向上级信访部门反馈办理进展情况。各级公安机关要建立信访信息沟通机制,进一步加强协调配合,共同有针对性地做好信访人的工作。二是要建立内外联动机制。各级公安机关要紧紧依靠党委、政府,加强与有关职能部门的沟通联系,建立健全重要信访信息、重点信访问题的及时传递、集中会商、集中处置制度,合力解决突出公安信访问题。对一些不属于公安机关受理的信访问题,要做好解释、引导、分流工作,避免造成不必要的纠缠和误解,并与相关部门配合共同解决,努力构建大信访工作格局。
结束语
通过对我国公安大接访情况的分析研究，我们对大接访中存在的问题、原因有所了解，并提出了提高公安街坊工作效果的措施与办法。特别是为从事公安信访工作的同志提供了借鉴。
参考文献
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