本 科 生 毕 业 论 文
题 目: 国家房地产调控政策研究
专 业： 行政管理 
学生姓名： *** 准考证号： ***
指导教师： **
完成时间 2013 年 9 月 25 日
摘 要：本文的研究问题是国家对房地产政策的调控为何总是失败？文章通过笔者所从事的房地产工作经历和收集二手资料，系统分析国家调控政策出台的基本背景、调控失败的原因所在，以及可能产生的非预料性后果。本文的研究发现：公共政策的运作有其自身的产业逻辑，这种产业逻辑运作的机制在于市场调节，而不在于国家干预。国家干预代表一种国家政治而不是产业政治，国家政治会扭曲产业运作的自身逻辑，从而导致产生一系列非预料性的后果出现。
关键词：组织决策 非预料性后果 政府行为
目 录
前言................................................ 4
一、国家房地产调控政策及市场反应........................ 4
（一）房地产调控的强压期（2010-2011）................................ 5
（二）房地产调控的巩固期（2012-2013）................................ 6
二、国五条调控政策研究及分析........................... 8
（一）国五条政策及地方性实施细则分析................................. 9
（二）国五条调控下的市场反应........................................ 11
（三）国五条调控下的企业表现........................................ 13
三、调控失控状态下的行业特征.......................... 14
（一）调控失控状态下的行业特征...................................... 14
（二）政府在房地产行业中的角色探析.................................. 18
四、未来发展趋势..................................... 14
（一）后续房地产市场发展趋势预判.................................... 19
（二）房地产调控的几点建议.......................................... 20
参考文献：.......................................... 22
前 言
改革开放以来，我国城市化和工业化水平得到大幅度提高，市场经济高速发展，人民生活水平日渐提高。而消费结构升级、收入提高、人口增长、劳动力流动、消费观念转变等诸多因素增加了房地产市场的潜在需求，促进了房地产业的快速发展，为国民经济的增长作出了巨大贡献。可以说，30余年来，房地产业与经济社会健康发展密切相关，尤其是近几年，房地产市场存在的诸如房价虚高、市场管理体系不完善、运行机制不建全等问题日渐显露，社会供需矛盾日渐突出，更加需要国家出台一系列强有力的政策进行宏观调控，目的是均衡社会供求，使房地产市场发展更规范、更合理。然而，房地产市场作为一种经济行为载体，是动态发展的，国家的每一次调控真的能完全消除房地产市场出现的种种问题么？这就需要对新形势下尤其是党的“十八大”以来，房地产市场出现的突出问题和国家出台的调控政策进行深入研究、分析，以推测未来房地产市场的发展方向和可能出现的问题，及时疏导、防范，进而引导未来房地产市场朝着更加规范、合理方向发展。新世纪以来，随着居民生活水平提高、消费结构升级带动产业结构升级、工业化进程加快和城镇化率快速提高，在市场需求状况强烈的刺激下，房地产业作为国民经济支柱产业，其开发投资规模占全社会固定资产投资比重逐年增加。但由于市场经济的局限性，如市场失灵、供求结构不合理等，在房地产行业中出现了许多突出问题，使其房价持续增长远远背离其实际价值而形成房地产泡沫，严重制约了房地产业的健康发展，同时也带来了买房难、租房难、生活难等一系列社会问题。为规范房地市场，解决存在的社会问题，国家必须对房地产市场进行干预，防止房地产投资过热、房价上控强压期。
由于近年来高房价已从经济问题上升为社涨过快。对此，笔者身在房地产企业四年深有感触，并借此机会进行了深入研究、分析。
一、 近三年来国家房地产调控政策及市场反应
房地产宏观调控在经济上要实现的总体目标是房地产的总供给和总需求之间的平衡、房地产业与国民经济的协调发展、房地产业发展的市场性与社会性均衡发展以及房地产业的可持续发展。在此前提下，调控采用的是经济手段（财政政策和货币政策）还是法律手段（立法），亦或讳言的行政手段都不重要，重要的是市场喧嚣中有了一个努力调节的杠杆，在始终追求经济层面和社会层面都能接受的平衡点。那么，这个平衡点在哪里呢？看看近几年来的主要调控政策：（一）房地产调控的强压期（2010-2011）
2010-2011年，房地产调会民生问题，在重压之下的中央政府展开政策调控并不断加强干预力度，尤其自2010年以来，房地产行业背景表现为中央不断施压，地方总体谨慎，实为房地产调控的强压期。具体调控如下：
1、国十一条。 2010年1月10日，国务院办公厅发布《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发〔2010〕4号，史称国十一条），要求二套房贷款首付款比例不得低于40%。
但市场对此不够重视，反应冷淡，并继续在各地催生新一轮高价地王，至同年3月房价再次飙升。
2、新国十条。 2010年4月17日，在上述调控未达预期反而刺激房价飙升的尴尬时刻，中央再次发布《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2010〕10号，史称新国十条），号称史上最严的房地产调控政策，成为国内房地产市场“名副其实”进入调控的开始。新国十条除了明确二套房贷款首付款比例不得低于50%外，在总体上分成四个侧重点，即一是加大供应，二是限制需求，三是加强监管，四是注重保障。其最大的亮点在于建立对地方政府的考核问责机制，要求各地政府尽快出台限购政策，开发商一次性公开全部房源。
对此，北京市率先出台限购政策，但其它地方政府则在观望。根据新国十条部署，同年6月，住建部会同人民银行、银监会制定的二套房认定标准为“既认房又认贷”。9月29日，中央出台巩固楼市调控成果措施，要求各大银行停放第三套房贷款并建议各重点城市尽快出台限购政策，史称“9.29新政”。11月，银监会再次建议各大银行取消房贷七折利率。年底，上海和重庆试行房地产税提上议事日程。
应该说，史上最严的新国十条及其后续的“9.29新政”给观望中的房地产市场一套组合拳重击，让持续上扬的房价整体上得到初步遏制，全国商品房销售增速首次呈现前高后低的态势。但仅仅是遏制住上涨的势头，但并不妨碍房价微笑着上扬，至2010年底，全国70个大中城市新建住宅销售价格同比上涨7.6%，二手住宅销售价格同比上涨5.0%。
3、新国八条。 2011年1月26日，鉴于上年房地产调控动作大，但是收效甚微，国务院办公室出台了《国务院关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》(国办发〔2011〕1号，史称新国八条)。在新国十条的基础上，新国八条再次升级并提出六点要求：一是就房价目标问题施压地方政府，二是二套房首付款提至60%，三是保障性住房须扩大覆盖，四是保障性住房用地将单列，五是二手房交易税按全额征收，六是一二线城市（原文为“尚未采取住房限购措施的直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市”）全面限购，既限增量又限存量。同时，国务院还向各地分派房价调控督查组，全程督导房地产调控事宜。
按照新国八条的具体要求，同年4月，一线城市房价调控目标集中出台，其中，北京市目标为新建普通住房价格与去年相比稳中有降，而深圳和广州则目标一致，即全市新建住房价格指数的涨幅低于全市本年度GDP增速；5月，部分一线城市实行“一房一价”；7月，住建部再次要求三四线城市集体限购；10月底，国务院再次发出“继续严格执行政策，进一步巩固调控成果”的指示，再次为调控加码。
至2011年下半年，一轮强似一轮的调控政策初步显现出积极效果，表现在三个方面：一是重点城市房地产投资资金基本离场，转向二三四线城市或是商业地产、旅游地产、文化地产及其它产业类别；二是一二线城市房价整体上涨趋势得到遏制，部分城市局部区域房价甚至出现下跌及跳水；三是因调控而引起的土地交易、房地产市场交易及关联交易大幅下滑，导致地方财政压力持续增加，甚至接近极限，由此也带来了调控政策在地方推行时的巨大阻力。
（二）房地产调控的巩固期（2012-2013）
经过了近2年的强压调控，中央层面开始舒缓重压政策，以“巩固”调控形势代替“强压”，而地方政府则在先前巨大的强压政策下开始试探中央的底线，并陆续对地方调控政策作出适度“微调”。对此，房地产市场给予的反馈则是两个字——“回暖”。
1、中央层面：通过反复“喊话”维持调控主基调。2012年是温家宝同志主政国务院的最后一年，也是其努力实现对人民承诺的最后一年，但是这一年里基于前两年的调控重压所带来的巨大阻力，中央层面并未出台房地产调控的加码政策，仅是通过中央领导的反复“喊话”来巩固之前重压调控所取得的些许成果，维持调控政策成了这一年的主旋律。仅就温家宝总理卸任前的几次重要讲话就可看出端倪：
1月31日，温家宝总理在国务院第六次全体会议上强调房地产调控“不能放松，2012年要巩固房地产市场调控结果，促进房价合理回归”。
3月14日，温家宝总理在两会最后一次记者招待会上重申“调控不能放松。如果放松，将前功尽弃，而且会造成房地产市场的混乱，不利于房地产长期健康和稳定发展”。
5月23日，温家宝总理在国务院常务会议上再次指出“要把稳增长放在更重要的位置，同时要结构性减税，加快重大项目建设等刺激措施。关于房地产行业，政府将稳定和严格实施房地产市场调控政策”。
7月7日，温家宝总理赴江苏常州调研时再次强调“必须坚定不移做好调控工作，把抑制房地产投机投资性需求作为一项长期政策。要毫不动摇地继续推进房地产市场各项调控工作，促进房价合理回归”。
10月17日，温家宝总理最后一次主持中南海经济形势座谈会时表示“房地产调控初见成效，但依然不稳定，必须坚持调控政策不动摇。调控手段，从长期讲还需要逐步完善，更加注重市场和法制手段”。
从上述“喊话”可以看出，密集型的“喊话”集中在新国八条显现成效的上半年，旨在稳固调控成果。但因下半年将召开党的“十八大”，中央领导将集体换届，这样的“喊话”效果还有待市场考量，与此同时，中央层面采取“一动不如一静”的常态化做法，即维持原政策，在一定程度上也给始终在观望的房地产市场及备受压力的地方政府送了一口气。
2、地方政府：“微调”调控政策，行业环境明显好转。过去2年，地方政府有感于重压调控“压力山大”，进入2012换届年，熟知调控政策不会加码，，虽然有个别地方因舆论、媒体报道等反响过大遭到中央叫停，但大多数城市探底的“微调”办法最终成行。这其中，地方政府对调控政策的“微调”主要集中在税收（如调整普通住房标准）、公积金（如上调公积金贷款额度或突破首套房、二套房首付的门槛）、户籍（如入户延期）、信贷等四方面政策，而在众多调整渠道中，公积金贷款政策已成为成功率最高的调整渠道，众多城市在公积金政策上已经取得突破性“微调”，表明2012年房地产行业环境明显好转。
3、市场反馈：回暖。面对中央层面的反复“喊话”及地方政府的“微调”，敏感的房地产市场迅速读懂各方内在意图，立即在市场上反馈出2个大字：回暖。具体表现如：
（1）全国商品住宅销售面积累计增速在2月份跌至-16%的底部之后触底反弹，自二季度起同比跌幅不断收窄，进入7月更是加速，至10月份同比跌幅已收窄至-1.2%，全年同比归正已无悬念（详见下表）。
资料来源：国家统计局
（2）一二线城市交易表现明显强于2011年，前10个月交易量同比普遍提升。其中，一季度一二线城市市场普遍仍处于低迷状态中，但随着政策面的逐步好转，市场交易量自二季度开始明显反弹，其中一线城市二、三季度交易量同比增幅分别高达58%、73%。虽然9、10月未出现传统旺季成交火热的场面，但成交量同比仍高于2011年同期水平50%以上。而三四线城市增长趋势则明显放缓，市场需求有过度释放的迹象，部分热点三四线城市风险凸显，市场严重供过于求，均源于前两年一二线城市重压调控时三四线城市快速夸张所导致的。
综上所述，自2010年至党的“十八大”前，国家房地产政策经历了一波“调控-升级-巩固”的过山车式轨迹，引领房地产市场在一轮紧似一轮的“崩溃”预言后依然奇迹般地缓慢回暖。这其中，既有中央层面调控政策面对换届局面的所谓“大局观”，也有地方政府背负调控压力下的“阳奉阴违”，更有房地产市场“只要点滴星火”便可“起死回生”的顽强本性。但更多的目光依然注视着“十八大”后的房地产调控措施，是延续前戏？还是调控升级？“十八大”后房地产市场在新形势下将何去何从？
二、 国五条调控政策研究及分析
党的“十八大”后，我国经济发展主要呈现出四个问题：一是经济下行压力和产能过剩之间的矛盾加剧；二是企业生产经营成本迅速上升，创新能力不足，无法缓解生产成本上升的压力；三是金融存在风险，过去长时间依靠投资拉动经济增长，大量货币发行导致潜在金融风险加剧；四是我国经济增长面临着不断加剧的资源环境约束。在这样的经济环境下，作为国民经济重要一环的房地产业则在2012年以来的“巩固”措施中逐渐抬头，在前述中央层面缓解重压和地方政府试探性“微调”下，房地产市场显现回暖迹象，甚至出现了部分地区住房成交量价集体回升的强劲势头。尤其是进入2013年，面临即将换届的新政府，中央层面亦未传出调控加码升级的风声，部分热点城市和区域中心城市房地产市场交易量持续放大，房价反弹趋势加剧，加之一些不实信息的误导，市场预期再次出现未曾预料到的变化，部分城市甚至出现非理性购地购房的“疯狂”现象。据国家统计局发布的2013年1月全国70个大中城市房价数据，北上广深等一线城市房价环比大幅上涨，其中广州、深圳涨幅破2%。对此，原本期待“两会”后出台的调控政策顺应时势“早产而生”。（一）国五条政策及地方性实施细则分析
2013年2月20日，在“两会”召开前夕，中央面对复杂多变的房地产形势，再次果断出手，出台了《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发 〔2013〕17号，史称国五条），内容主要包括限购升级（叫停区域限购、建议三四线城市视情况限购、建议一二线城市视情况在原有基础进一步从严调整）、限贷（提升二套房贷首付及利率）、财税（存量房个税差额20%征收）、房价控制目标、继续推进房产税等。咋一看，是中央自2011年新国八条以来针对房地产调控做出的又一次调控升级，但细品之下，业内普遍认为其政策措施大多是对新国八条措施的强调和重复。如此玩味之余，各地在先后出台的对应细则上就“缺斤少两”了，尤其在政策执行力度和手段上又进一步弱化，使得“隆重”出台的国五条显得“雷声大、雨点小”。具体表现如下：
1、地方层面国五条细则及政策力度被严重削弱。尽管至3月底至今，全国各地已有30余个大中城市先后出台了地方性国五条细则，但大多数地方政府出台的细则力度已被削弱，调控态度可谓消极。其中可分作三类，可参见下表：
资料来源：国家统计局
所谓的重点关注城市如此模样，其它二三线城市亦可想而知了。
2、限购升级在绝大多数地方细则中未得到充分响应。国五条中关于限购政策加强主要有三个方面：叫停区域限购、未限购的三四线城市可酌情限购、已限购市场过热的一二线城市可酌情进一步从严调整。应该说“可酌情”三字用词较为温和，致使地方政府未引起足够重视，在限购升级方面举步不前，在出台了地方细则的30多个城市中，除了沈阳细则将限购范围从原先的二环内扩大到全市、北京细则在原有政策基础上增加单身人士购房限制外，其他城市细则均未在限购加强方面做出明确表态，如贵阳（原二环内限购）细则未提及全城限购市，广州（原增城、从化未限购）细则未提及增城、从化限购，甚至广东省级政策也未对三四线城市加入到限购行行列有所响应。
3、存量房交易个税调整（按个税差额20%征收）对市场的影响力被严重高估。国五条中个税调整所谓的差额并非简单的房屋卖出价和购入价的差值，还要除去房屋的原装修费、贷款利息、交易产生的营业税、原购入时的契税等费用，其实对交易个税影响有限。另外，从操作层面看，目前绝大多数城市还具备对房屋原值统一估算的能力，尽管北上广深等一线城市房屋信息管理系统大致在2004-2005年建立，但绝大多数一二三线城市该体系建设相对滞后，因而实际操作上存在不小难度。为此，京沪渝三地细则不约而同地在“按照个人转让住房所得的20%计征”之前加上“能够通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值”的前提，这意味着无法核实房屋原值的交易将无法如实套用按个税差额20%征收的政策。
4、二套房信贷政策未能落地，将视调控效果而行。在国五条出台之初，业内普遍认为各地二套房贷首付门槛将会进一步提升至7成、利率提升至1.3倍，但到目前为止，仅有北京在公积金贷款首付上做出了相应调整，而多个地方细则并未明确执行放贷调控政策，而表态将视市场情况来决定是否出台二套房贷调控政策，据此来看，短期内将不会出现大幅调整。
5、传说中的房产税仍不是国五条政策调控的主角。尽管房产税传闻一度甚嚣尘上，连中央领导人在两会期间都曾提及适当扩大房产税试点范围，还有报道称杭州、武汉、湘潭已完成房产税技术准备工作，但从各地细则来看，并未有新的城市正式实施房产税试点，连试点城市（上海、重庆）在国五条细则中对房产税的相关表述都未有明确信号说明房产税力度将增强。据此来看，年初关于房产税试点扩容的预判落空，房产税仍难做主角。
基于上述表现，可以说，新出台的国五条不仅未能给火热的房产交易市场带来的浓浓寒意，甚至对市场的影响也较为有限。业内普遍认为国五条的影响周期将持续3-6个月，关键因素有三：一是本轮调控意在保护市场的平衡发展，涉及的政策手段并无新意；二是地方层面已然摸透中央意图，面对国五条的落实较为敷衍，调控力度已被严重削弱；三是“两会”上重点关注的城镇化利好将逐渐显现，未来房地产市场仍存巨大发展空间。
（二）国五条调控下的市场反应
1、末班车效应，2013年前三月市场销售回升趋势明显。在国五条出台前，起始自2012年市场回暖的趋势依然延续，无论是商品房还是商品住宅，同比增幅已接近2009年全年水平（参见下表）。
资料来源：国家统计局
3月份，在国五条地方细则出台前，末班车效应使得各地市场交易量出现井喷式增长，包括二手房的交易也呈现火爆局面。
2、末班车效应退潮，4月房市趋于平稳，但同比去年仍大幅上涨。较之3月的火爆场景，被新政出台倒逼出来的市场需求经过3月整月的集中释放后已渐渐平复，尤其在各地方细则陆续出台后，各地市场普遍回归平静，市场成交量明显回落。但1-4月的同比涨幅，却较之2012年有大幅增长（参见下表）。
资料来源：国家统计局
3、房市后续温和回升，房价持续上涨。进入5月份，绝大多数城市除因首周假期因素交易量有所回落外，自第二周起成交量即温和回升，虽较3月份赶末班车效应时的成交量有明显差距，但已回升到国五条出台前水平。基于此缓慢回升趋势，重点城市房价也自2012年以来持续上扬，目前已明显越过自2010年实施调控以来的指数高点，且有继续缓慢上扬的趋势（参见下表）。
资料来源：国家统计局
可以说，国五条调控下的房地产市场除了3月迎来末班车效应催生的火爆局面外，基本维持正常回升势头，市场行情缓步趋向平稳，受调控的影响实在有限。
（三）国五条调控下的企业表现
1、房企销售业绩持续增长，但增速放缓。受2012年调控“巩固”期的延续影响，加之国五条出台时的末班车效应，2013年上半年，房地产企业销售业绩持续增长，多数大型房企销售金额和面积同比增长。其中，万科累计销售金额居首为560亿元，同比增长45%；碧桂园累计销售金额231亿元，同比增幅达到154%，增幅最大。但由于4月份末班车效应逐渐淡去，房企销售金额同比增幅有明显放缓趋势，整体处于平稳增长态势（详见下表）。
资料来源：国家统计局2、龙头房企拿地仍然积极，土地市场交易活跃。尽管国五条出台前后市场仍处于平稳回升状态，但进入2013年以来，房地产企业在拿地较之去年同期更为积极，尤其是万科、保利等实力型龙头房企（详见下表）。恒大地产在土地储备较为充足的前提下，明显放缓投资力度，而绿城、远洋等有一定市场影响力的企业今年拿地则较为保守。但从土地储备角度来看，恒大1.26亿平方米的库存排名第一，而万科、中海等多数大型企业经过持续拿地后库存仍维持在4年消化周期左右。
资料来源：国家统计局
由此可以看出，在国五条调控的大背景下，各大型房企对未来房地产市场仍然持有乐观积极的态度，并未因为国五条出台前市场普遍传闻的“狼来了”而有所收敛。归根到底，显然是对国家近三年来调控政策有了相当“免疫力”，而在摸熟摸透后有恃无恐。
综合上述，尽管2013年中央出台了国五条调控政策，但因其主要内容多数是对2011年新国八条的重复，加之落实到地方时又有一定情况的削弱，导致2013年上半年房地产市场基本延续2012年的总体走向——整体平稳、持续上扬但增幅减速。
三、 调控失控状态下的行业特征及未来发展趋势
纵观2010年以来的历次调控政策，无论是2010年1月的“国十一条”、4月的“新国十条”、9月的“9.29新政”，还是2011年1月的“新国八条”及2013年3月的“国五条”，基本呈现的局面是“出台政策-遏制势头-平稳回升-持续上扬”，总体上并未实现调控的根本目的——既合理规范房地产市场，又解决人民群众买房难、住房难等社会问题。反倒因为中央层面对房地产业的调控过于频繁化、常态化，打破了房地产市场原本相对平衡的有序增长轨迹，导致整个行业出现惯性波动。这种惯性波动给历次调控带来的不利影响即是无论严控还是微调，房地产市场都处在调控失控状态。（一）调控失控状态下的行业特征
1、市场成交数据宽幅震荡。从纵向来看，2011年全年至2012年2月共16个月市场交易量处于政策强压期，交易需求沉淀积蓄、企业建设节奏也随之放缓；而2012年3月至今，由于政策面逐渐缓和，因此需求快速释放，至今已有12个月（详见下表1）。从横向观察国五条政策出台后的周数据来看，3月份末班车效应推动下各线城市周均成交量普遍创下高点；而4月份第一周因清明节小长假大部分城市成交出现低点，第二、三、四周各地成交量又普遍有所回升；5月首周又因劳动节小长假各线城市交易量再次回落，随后则又普遍回升（详见下表2）。无论纵向横向，市场交易量的反复剧烈波动均源于国家政策调控失控导致。
表1：
资料来源：国家统计局
表2：
资料来源：国家统计局
2、各地房价一路上扬。自2010年启动房地产调控以来，房价指数从2011年四季度起开始回调，到2012年二季度企稳；进入2012年下半年后，随着市场环境的持续好转，房价明显回升，至2012年底指数已与回调前峰值持平，至2013年3月份，房价指数已连续9个月上涨，且越过前期高点，趋于温和上升势头（参看下表北上广深四大一线城市房价指数走势图）。
资料来源：国家统计局
3、高端物业持续向好。由于调控日益频繁，购房需求的释放也呈现周期性特征，尤其是政策影响较大的高档豪宅需求，从数据上看，重点城市在调控重压期的大户型（300平方米以上）房源成交明显偏低，而这部分被积累下的购买力将在之后1-2年中集中释放，一定程度上促使高端物业持续向好（详见下表）。
资料来源：国家统计局
4、土地市场异常火爆。2013年1-4月，各大房企对后市的预期相对乐观，土地市场热度明显提升，地王项目频繁出现，房企平均拿地价格持续高涨（详见下表）。
资料来源：国家统计局
而从溢价率分布同样可见一季度高溢价地块占比明显提升，自2012年以来首度超过10%，虽然4月高溢价地块占比有所回落，但仍保持8%的较高水平（参见下表）。
资料来源：国家统计局
5、房企销售业绩大幅增长。2013年1-4月，房地产企业销售业绩持续增长，多数大型房企销售金额和面积同比增长。万科累计销售金额居首为560亿元，同比增长45%；碧桂园累计销售金额231亿元，同比增幅达到154%，增幅最大，可谓是越调控业绩越增长。
资料来源：国家统计局
（二）政府在房地产行业中的角色探析
深度分析2010年以来五次调控失控状态下的市场特征，比对中央及地方的应对措施，可一窥政府在房地产行业中所扮演的角色。可以说，在这样一个实时COSPLAY的角色中，政府呈现出极为复杂的形象，它既可对应中央层面的决策机构，又能作为地方管理者的全能代表；它既是规则制定者、监督者，又是政策执行者、实施者；它既是土地所有者，也是土地供应者；它既是市场领导者，也是市场中的某个主体；它不可能完全按照市场规则来监管市场，可是它又能动用一切手段来建立全新的市场规则。以上种种，看似复杂并且矛盾，甚至对立，可从目前房地产政策影响的层面而言，无非是上下级政府的“互殴”，即一边是扶持者、一边是掠夺者。具体探析如下：
1、所谓“互殴”。按照亚当·斯密自由市场经济理论，政府存在的意义就是保护自由市场经济的环境。但问题是，当这种环境保护严重影响到地方利益时，无形的两只手暗地里掐架的事虽然不曾见诸报端，但是从各种扶持政策的实施效果来看，还是客观存在的。深入探析这五次调控措施及失控特征，中央政府频频施展“扶持之手”，出台一系列五花八门的组合拳政策，旨在将一路飙升的房地产市场纳入正常发展的市场轨道，但实际效果并不理想。不被捅破的原因即在于地方政府的“掠夺之手”正在直接或间接参与房地产市场，并且大幅度受惠于房地产行业。以北京市为例，北京市近年来的GDP增长，房地产行业贡献值高达50%以上，上海、广州、深圳等自不用多说，甚至有的城市这一数据高达60%以上。
2、所谓“掠夺者”。依上所言，地方政府正在倚赖房地产行业大肆赚钱，笔者直言，这是中国房地产市场最不合理的现象，所谓赚钱，实则“掠夺”。一是土地属于国有，可以理解为全体公民所有。可是地方政府把土地公开售卖，等于把全体公民所有的土地卖给私人或企业，可是全体公民没有收受一分钱土地转让费用。二是公民在按市场规则购房时，实际支付的房款中绝大多数包括了政府售卖土地的费用，等于是公民掏钱把原本属于自己的土地使用权再买回来，不过是土地上多了一套只有70年产权的房子。如此一买一卖，原本属于公民所有的土地财产被地方政府“掠夺”，而买来属于私人财产的房子在70年后的归属却又模糊起来。因为“掠夺”，土地已经没了，房子也可能没了。说到底，“掠夺”攫取的是经济利益。
3、所谓“扶持者”。为加快掠夺，甚至有地方政府授意炒热房地产市场，导致泡沫膨胀、房价飙升，不可避免地与老百姓安居需求背道而驰。于是，中央政府以“扶持者”形象出现，“该出手时就出手”，推出各种调控政策积极干预房地产市场，这是决策机构的必然选择。但是，地方政府直接参与土地市场甚至形成垄断局面，中央政府的干预在某种程度上，与地方政府的利益发生着严重冲突，两种角色的对撞致使倍受期待的历次调控始终未达预期效果（失控状态），甚至是“调一次、涨一次”，老百姓怨声载道，越加希望中央政府出台强有力的调控政策稳定局面。由此可见，“扶持”赢得的是往往在于政治利益。
然而，经济利益也好，政治利益也罢，老百姓都没有决定权，只能被动接受。在此前提下，再去深究政府在调控中的作用及影响，显得孤立而且单薄，尤其是在调控失控的状态下，政府所体现出作用及影响都不及房价反弹的力度大，也不及底层老百姓抑制房价的呼声高，或许这里有政府无可奈何的低姿态，但是老百姓包括笔者更愿意看到的是各级政府同心同德，真正将百姓安居放在首位的历史性转变及由此带来的深层次影响。对此，笔者将拭目以待。
（二）后续房地产市场发展趋势预判
通过对2010年以来五次调控政策及市场反应的深度研究，包括对调控失控状态下的市场特征分析，笔者对房地产后续发展趋势作出以下预判：
1、政策层面：今年调控将以城市房价控制目标为主基调。鉴于国五条调控在地方层面已被严重弱化，包括限购升级、限贷升级、个税20%等政策都未能得到地方充分响应，唯一被地方政府所普遍执行的是房价控制目标条款。从目前来看，多数地方政府普遍通过行政手段干预房企定价，包括对房市高端产品限销售许可、对中低端产品限报价涨幅，而对低端产品则要求加快销售。对此，笔者有理由相信，接下来的地方调控仍将以控制房价为主，而各地今年房价控制目标都能从容“实现”。
2、房价：重点城市房价上涨趋势仍将维持。截至2013年3月，重点城市房价指数已连续9个月上涨，且已明显越过前期高点。国五条调控政策重提房价控制目标，但各地目标均设为不超过或低于人均可支配收入增幅，但从近三年重点城市人均可支配收入平均水平来看，绝大多数城市平均增幅达到10%-14%。对此，与其说房价控制目标是限定了一个涨价幅度，倒不如说是给了一个涨幅的指导线及合理空间，未来半年内房地产仍将维持上涨趋势只是增速适当放缓。
3、市场交易量：一二线城市总体看好，三四线城市继续分化。对于国五条调控政策，一二线城市自2011年以来大多早已适应，因此面对调控的总体压力并不大，反倒能在惯性波动原则下寻找温和回升的可能性，总体上仍将呈现乐观态势。三四线城市则因在历次调控中追求市场扩张而继续分化，部分经济较强、人口逐渐积聚的三四线城市房地产市场将继续稳步发展，并趋向于一二线整体格局，平稳回升；而部分近两年房地产市场无节制扩张的城市则要承受巨大风险，甚至有房市崩溃的可能。
4、产品：中低端产品供应短缺，高端产品不宜过分乐观。过去两年的调控过程中，地方政策要求刚需产品实现快速销售，导致今年中低端产品市场供应短缺，局部市场成交甚至出现火爆场面，这一局面仍在短期内持续，而高端产品始终是国家调控的重点对象，即便因之前积攒的购买力释放而呈现持续向好的局面，但仍存在调控力度加码升级的可能性，高端产品因集中在重点关注城市，在调控期间将首当其冲，因而不宜过分乐观。
5、土地市场：逐步趋于理性。2013年以来土地交易市场异常火爆，龙头房企国五条调控下拿地仍然积极，地王项目层出不穷，但因各大型房企土地储备仍维持在4年消化周期左右，且未来限购限贷等政策仍然带有一定威慑力，并不排斥加码升级的可能，因而持续拿地将可能遭遇未可知的风险。据此推测，接下来的土地交易市场将逐渐趋向缓和、理性，直到下一波调控政策出台前视情况发展。
（三）房地产调控的几点建议
1、改革当前的土地制度，彻底切断地方政府对土地出让金的依赖。当前高房价的重要源头之一在于地方政府获取的土地出让金高企，致使开发商只能将高额获取土地的代价转移到房价上，由此在实施调控时，地方政府在面对资本流失压力时才会阳奉阴违、消极对待。如对国有土地实行全民所有制，明确国有土地出让金不归地方政府所有，而通过建立全国性土地基金进行统一收取及合理使用，真正取之于民、用之于民；地方政府则可征收物业税（国际惯例），彻底切断对土地出让金的依赖，既可促使地方政府执行与落实调控政策时全力以赴，又可视土地市场整体情况进行对应调节。
2、加大对房地产信贷的调控力度。银行信贷是催生高房价的另一个推手，更加需要进行重点调控，在提升二套房首付额度的同时降低房地产开发贷款的比重，让开发商自掏真金白银买地、建房。无论买房还是建房，房地产市场最终的接盘者都是银行，如一旦出现房地产市场崩盘（如底特律），那么最不堪设想的就是银行系统。因此，要调整房地产信贷结构，提高放贷风险系数开发贷款及拨付比例，彻底改变将房地产信贷作为银行优质贷款的传统机制。
3、实行房地产价格增长与地方人均收入增长挂钩机制。建立全面、及时的房地产市场统计、监测系统及房价监测指标体系，将各区域的房价增长与地方人均收入增长相挂钩，并纳入地方政府硬性考核指标，一来提升地方政府执行与落实房地产调控的积极性，二来可准确了解地方房价发展趋势，判断其大致走向并作出合理应对。
4、实行全国住房产权信息联网，坚决遏制炒房者。目前，全国实现省一级住房产权信息联网的都属少数，大多数仍是市属联网，难以判别二三四五甚至多套房，对于调控政策中的部分重点政策等于严重“拆台”，而由此爆出的各地房叔房姐房爷层出不穷，其中不乏恶意炒房者。因而，建立全国住房产权登记与信息联网制度，实现与银行的个人征信管理系统和个人税收管理系统的联网，进而逐步实现全国多种网络的联接，是遏制炒房者的首要条件。
总的来说，国五条的调控周期有限，而十八大提出的城市化，将为未来房地产业注入新的活力，如何去平衡？如何去引领？需要对当前国家的土地制度、住房税收制度、信贷制度及住房信息体系等进行重大改革，而不仅仅是一轮紧跟一轮的散淡调控。这是老百姓对十八大后房地产政策的些许期许，兴许也是十八大后中国经济能否持续稳定发展的关键。
房地产业在市场经济条件下，作为一门新兴的支柱产业，有它自身的特殊性和重要性，笔者通过对近三年来我国房地产业宏观调控的粗线条分析，认为：在国家的政策驱动下，尽管房地产业实现了逆天的快速发展，并且在工业化和城镇化进程中作出了突出的贡献；但由于其市场机制的不完善、社会供给和需求的不平稳等因素影响，导致了房地产业在运营管理过程中出现了一系列突出的问题，虽然中央对此进行了多伦次的政策调控，经济手段也好，行政手段也罢，更多的仍需要依赖成熟的市场机制去完善房地产业在发展过程中暴露出来的种种问题。本文的研究发现：公共政策的运作有其自身的产业逻辑，这种产业逻辑运作的机制在于市场调节，而不在于国家干预。国家干预代表一种国家政治而不是产业政治，国家政治会扭曲产业运作的自身逻辑，从而导致产生一系列非预料性的后果出现。
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